中国经济结构的调整过程中充满着悖论。为了防止此轮去杠杆过程中经济的系统性危机，还必须同时实现挤泡沫与增活力这两个貌似矛盾的目标。我们提出要充分利用“双轨制”的经验，那么如何推动转型过程中的双轨制？在当前改革实践中，是否有可行的领域和相应的措施？
 
    追本溯源，本轮中国经济的过度杠杆化，和中央土地指标管理的集权化以及城市建设用地的垄断化的关系非常密切。解铃还须系铃人，要实现有效去杠杆，土地管理体制的分权化与去垄断化是一个关键突破口。
 
    若能在土地和财政领域推动分权导向的“双轨制”改革，通过向地方政府与市场的分权，可以增加去杠杆过程中经济的弹性。同时必须指出，目前很多论者提出的通过“干部考核体制改革”和“行政审批权清单”改革来扭转地方政府过度建设的倾向，基本上不会起到任何作用，甚至还可能起到反作用。
 
上轮去杠杆后的土地管理集权化及其弊端
 
    1990年代中后期，随着耕地保护措施的强化，中国的建设用地指标的管理体制开始出现了集权化：中央政府逐步推动了耕地占补平衡、基本农田保护及农地转用计划管理与分级审批为核心的集权式土地管理制度。在这个体制下，耕地补充、基本农田保护任务以及建设占用耕地数量指标都按计划模式从中央层层分解下达，指标分配也基本上不考虑土地利用效率，而主要是基于区域间的政治平衡。这样做的结果，是由中央计划并下拨建设用地指标的集权化土地管理体制很难适应各地因发展阶段、耕地禀赋差异而带来的用地需求差异。
 
    这种集权型的土地指标管理模式带来了如下困局：在那些耕地丰富而经济欠发达的地区，指标用不完，土地利用以非常低效率的方式实现，丰富的后备土地资源也因缺乏资金投入而无法开发并用于农业；但在那些耕地资源匮乏、但经济发达的地区，则出现指标严重不足、违法用地查不胜查，地方政府不得不投入巨资补充低质量耕地完成占补平衡的情况。结果是，为了大规模招商引资，一些欠发达地区以极低成本征收大量耕地去建设工业园区，但往往招商效果很差，大量耕地征用后闲置多年；而在发达地区则有大量投资者在排队等地，甚至还出现大量的违法用地。
 
    从1990年代后期和本世纪初开始，地方政府通过“土地财政”来谋求地方财政收入最大化目标。在“土地财政”模式下，地方政府开始把建设用地管理的权力紧紧抓在自己手上，无论是征地还是供地基本上都由地方政府垄断。在区域竞争制造业投资以及制造业带动服务业发展的背景下，出现了工业用地低价过量供应、商住用地高价过少供应的扭曲性的用地结构。
 
    应该说，1980年代和1990年代前期，中国土地管理体制还是相对分权的，地方供地基本上是双轨乃至多轨运行。但从 1990年代后期开始，建设用地指标就开始出现了中央集权式管理。而本世纪以来地方“土地财政”、“土地金融”迅速膨胀后，城市的供地体制也日趋显现出“地方政府一个口子供地”的单轨化格局。
 
以“双轨制”逐步实现分权化的建设用地指标管理
 
    为实现更有弹性的去杠杆，中央政府可以通过推动建设用地指标的“双轨制”改革，在建设用地指标配置上首先建立更有市场导向的跨区土地指标交易的“市场轨”，然后逐步缩小中央层层下拨的土地指标的“计划轨”， 逐步完成建设用地指标配置的市场化并轨，到条件成熟后最终可以考虑取消通过建设用地指标来保护耕地的政策。
 
    在既有的通过中央层层下拨建设用地指标的“计划轨”基础上，未来中国可以通过“城乡建设用地增减挂钩”与“农地整理折抵建设用地指标”的二元化方式来多渠道为地方政府提供建设用地指标，同时还要推动不同来源的建设用地指标跨区交易。
 
    事实上，由于前述中央计划下拨用地指标带来了发达地区用地指标严重不足，本世纪一段时间内中国跨区的土地指标交易曾有所发展，换句话说，这种建设用地指标的“双轨制”原来就曾经出现过，只是在出现之后不久很快被国土部叫停。而国土部之所以叫停这类跨区的建设用地指标交易，并不主要是因为出售土地指标的地方政府在土地复垦方面造假，主要还是因为指标的跨区交易弱化了国土部的指标配置权，损害了国土部的部门利益。实际上，在上述跨区指标交易被叫停后，地方政府在土地复垦方面的造假冲动甚至还有增无减。
 
    这里需要追问的一个问题，是在中国经济必须去杠杆的现阶段，是否应该以及是否有条件把“多元化产生建设用地指标并开放建设用地指标的跨区交易”作为改革中央集权式建设用地指标管理体制的突破口？
 
    一种观点认为，为时已晚！由于土地财政可以带来的丰厚利益，地方政府已储备大量土地。而随着经济与房地产下行，土地指标已不再紧缺，因此就不再需要建立“计划轨”之外的“市场轨”。按这种思路，中央应进一步全面集权：通过收紧银根来截断土地财政运转的资金链，刺破房地产泡沫；还有严控新增建设用地审批，对已审批的计划则直接压缩。
 
    上述思路确实能比较有效地压缩房地产泡沫，但同时也会带来如下两个方面的严重后果：首先是地方土地收入大幅下降，大批房地产企业倒闭，甚至引发金融、经济系统的连锁反应，最终带来系统性风险；其次，随土地管理的全面集权化，土地指标乃至建设用地本身作为一种生产要素通过市场交易更有效配置的目标将更难以实现。