怎么解决这个问题？需要在推动的“双轨制”改革中引入多元博弈主体压制地方政府。
 
    首先，在宅基地复垦或农地整理验收合格后，可以允许那些地处纯农区的村集体将新产生的建设用地指标在全国跨区指标市场上自行出让。中央可考虑对村集体复垦或农地整理成本给予一定奖补，但更主要还是要靠销售指标收入来推动村集体保护耕地并获得相应的建设用地指标。由于村集体可自行进行宅基地复垦或农地整理，允许指标交易就可降低地方对改革的阻力。
 
    对那些位于城市边缘的城中村、城郊村而言，因区位优势村集体的土地本来就具备了非农开发条件，而地方如果还是禁止集体土地入市，则中央可以要求地方政府允许村集体自行选择将建设用地复垦，并在市场上出售指标。然后，地方政府若最终决定征用该村集体的土地用于城市开发，还须另外支付高于指标定价的征地补偿。
 
    在允许村集体自行出让建设用地指标的基础上，中央可向房地产企业、或者需要指标来自建设出租房的城中村、城郊村村集体逐步放开用地指标的购买。在房地产企业或这些村集体购置了一定指标后，就可以与地方政府进行土地开发的谈判。
 
    此时，土地开发的博弈主体多元化，就可以扭转目前房地产企业或村集体在土地开发中的弱势地位，从而逐步打破商、住用地的地方政府垄断，从而为建设用地指标与实体建设用地两个市场的全面并轨创造条件。
 
    考虑到目前城市的商品房供应已过剩、而中低端出租房全面短缺，中央在土地指标交易市场上完全可以实行分类调控：一方面严控工业用地指标总量，另一方面大幅放开“中低价出租房”的建设用地指标，并施行分轨式的土地指标市场交易。
 
    上述改革的要义，就在于放开土地指标的市场轨、短期内仍保留既得利益的计划轨，甚至允许计划指标进入市场轨交易。而作为激励，此项改革赋予了国土部整体控制指标交易量、指标分类调控的权力，并通过开放“市场轨”引入村集体、开发商等多元博弈主体来逐步打破地方政府对实体建设用地开发的垄断。
 
    应该指出，伴随着未来中国房地产泡沫在相当部分城市不可避免地破裂，必然会有大量的商业、工业建设项目将成为烂尾，而赋予开发商和村集体以建设用地指标的交易权，有助于构造多元化力量来有效地盘活实体土地与建设用地指标两种资源的存量，充分利用市场机制去降低传统集权化调控后泡沫破裂必然出现的巨额成本。
 
    换句话说，建立一个更加分权和市场化导向的土地管理体制，可以逐步打破中央计划分配指标无法适应地方用地需求的问题，有助于打破地方政府商、住用地垄断，通过建设用地指标与建设用地本身在供给上的市场化转型，有效降低经济去杠杆的成本。
 
央地财政体制的调整
 
    前述土地管理体制改革有助于降低地方对土地财政的依赖，但也必然减少地方土地出让金收入。在本系列中我们一再指出，考虑到房地产泡沫可能破裂的前景，房产税在短期内不是一个可行的政策选择，那么如何才能弥补上述改革后地方相应的财政损失呢？
 
    首先，地方政府可以把城市过多的存量工业用地逐步转化为商、住用地，就可以在过渡期不再继续征地的情况下持续获得土地出让金差价收入与相关土地开发税收。加上新建出租屋“市场轨”所带来的财政收入，也就让地方政府在短期内就可以从双轨中同时获得收入弥补其财政损失。
 
    其次，我们提出要以“营改增”为起点，特别是让服务业增值税全归地方的改革来推动渐进式的财政分权。随服务业占经济的比例提高，地方政府从服务业获得的增值税将逐渐增加，也就从中长期增加了地方的财政自主性。
 
    我们特别提出应设立如下机制来逐步诱导地方政府支持“营改增”：对那些愿意配合全面推动营改增的地区，中央给予一定的奖补，如增加一定的税收返还。而对那些暂时不愿意全面加入的省区也给其选择权。
 
    这种让地方根据本地财政与服务业发展情况自行选择的模式，本质上也是一种“双轨制”：由于存在区域间投资竞争，当某些省区因率先全面参与“营改增”并做大本地服务业税基、并因税率降低带来区域竞争效应后，其他省区参与营改增的积极性也会强化，最后实现“营改增”在全国范围内的并轨。
 
抑制地方投资不能寄望干部考核体制改革
 
    考虑到既有体制的惯性，地方以财政最大化为目标的经济行为和强烈的投资冲动短期内很难得到改变，这也就是中国经济“活乱循环”周期的微观基础。在这种情况下，如何去激励地方主要领导落实去杠杆和产业结构升级的双重政策目标？
 
    一种思路强调从完善干部考核体制入手去改变地方主官的激励机制。实际上，在有关中国增长的经济学文献中，一个非常流行的论点是经济增长作为地方主要领导考核与提拔决定中的最关键指标，增强了地方主官拉动本地增长的积极性。基于这个逻辑，要扭转地方政府过度重视经济增长、忽略环境质量与社会和谐的倾向，未来必须进一步完善对地方主官的考核体制，增加诸如环境、社会治理指标的权重。
 
    上述关于地方干部考核拉动经济增长的论点，不仅与改革以来中国增长的历史与现实不符，也是对中国地方官员考核体制的一个重大误解。这种理论既没有充分理解既有的干部考核体制究竟对地方主官行为到底起到了什么作用，更没有理解为平衡各部门利益而制定的多目标考核及其中非常复杂的指标权重安排，根本无法对地方主官产生中央所期待的强激励。