应该说，上述直接紧缩银根、土地指标管理进一步集权并刺破房地产泡沫的动作所带来的风险实在是太大了，不仅中国经济难以承受，而且中央政府也难以承受。而采用这里提出的 “双轨制”则可以有效降低去杠杆中的风险。
 
    具体而言，即使总体来看地方政府已囤积大量土地，城市房地产供给也平均而言有过剩现象，还是可以从中央政府开始推行建设用地指标的“双轨制改革”：首先是通过“城乡建设用地增减挂钩”与“农地整理折抵建设用地指标”两种方式为地方政府新增建设用地指标，在此基础上再推动建设用地指标的跨区交易。而随跨区交易系统流通的建设用地指标比重逐步增大后，就可以逐步缩小中央下拨的计划轨指标量。等到各地城镇化空间扩张趋于稳定后，中央可以考虑全面取消建设用地的指标管理。
 
    为什么要提出上述政策，主要还是因为市场化的建设指标交易体系能更有效地配置土地指标这种稀缺的资源。
 
    由于各地工业化、城镇化很不平衡，必然存在如下两类地区，第一类是不少沿海发达地区以及内地少数大中城市，从发展潜力看仍然较大，而且也并非所有城市都存在严重的房地产泡沫。在一些供地相对分权的地区，泡沫化问题并不严重（如在广东中山，乡镇政府都有一定的土地供应权）。在这种情况下，一刀切式地进行紧缩性土地调控，就会损害这类仍有发展潜力地区的城镇化进程；而不顾地方条件进行一刀切，其风险最后会全面传导到金融系统和中央政府。
 
    与此相反，还存在第二类地区，绝大部分分布在内地，不仅政府土地储备过度，地方的土地供应也严重过剩。即使中央不去硬性压缩，去杠杆后地方的工业投资和商、住地产销售也会自然萎缩，政府不得不被迫大幅下调土地供给。此时，地方土地出让金收入将迅速下滑。前期大规模基建投入也无法收回，地方政府债台高筑。
 
    此时，中央恰恰应该允许第二类地区的地方政府将已征用、但尚未进行基础设施配套的土地重新进行农业开发。如果地方政府承诺给失地农民补偿都未到位，就可以在引入商业资本进行农业开发后给失地农民一些“农庄股份”作为补偿。更重要的，是应该允许第二类地区的地方政府将因此收回的土地指标投入跨区指标交易市场，然后用指标出售收入去部分弥补财政亏空。这就是在中央层面推动建设用地指标配置“双轨制”。
 
以集体土地建设出租屋推动建设用地供给“双轨制”
 
    在地方政府层面，推动“土地双轨制”有另外一个含义：就是在传统的“地方政府征地—出让模式”继续一段时间后，逐步推动“农村集体建设用地入市盖出租屋”的市场化模式，逐步打破地方政府在建设用地、尤其是商、住用地供应上的垄断。如本系列城镇化部分所指出的，就是要在既有招、拍、挂住宅供地以及城市的商品房轨道之外，通过“区段征收”来为流动人口建设市场定价的出租房，从而打破地方政府建设用地垄断上推动“双轨制”改革。
 
    这种出租房、商品房供地与建设的“双轨制”，可以在为几亿城市流动人口迅速提供可支付的体面居住条件、拉动经济增长的同时，有效防止因推动集体建设用地直接进入城市商品房市场而对正规房地产市场造成过大冲击。特别值得指出的是，新建出租房也可以逐步为政府带来诸如营业税、出租屋所得税在内的各类税收，而由于城市工业用地过剩，完全可以在不继续征地的情况下，通过逐步转化工业用地为商住用地来为地方政府继续提供过渡期的土地出让金收入。
 
用地指标与建设用地两个层次“双轨制改革”的协同
 
    但前述建设用地指标与建设用地本身两个层次的“双轨制”必须要协同起来才能起到作用。

    首先，前述跨区建设用地指标交易市场有利于推动全国性的市场化地价机制的形成，从而打破建设用地本身在城市政府层次的行政性垄断；它也有利于中央政府识别各地的真实用地需求，通过对这个市场调控（如改变宅基地复垦或农地整理新增耕地-建设用地指标的折算比率等），中央政府就可以实现城市建设用地上“有保有压”的弹性紧缩。
 
    未来，中央可随跨区交易指标的增加，逐步缩小目前通过国土部逐级下拨的计划指标。国土部也就能将其工作重点从行政配置用地指标逐步转移到监控宅基地复耕、农地整理后耕地的质量、数量上去。这个改革虽弱化了国土部行政配置用地指标的权力，但也赋予国土部调控建设用地指标与监控地方宅基地复耕、农地整理行为的权力，有助于激励国土部配合改革。
 
    其次，建立地价形成的市场化机制是推动集体建设用地入市的基础。当商、住地价因垄断虚高时，地方政府必然强力反对集体土地入市。只有当商、住用地的超额收益下降后，城市层次的供地体制改革才可能启动。而要最终消除地方政府的土地垄断，必须构建跨区的相对地价形成机制。

    在逻辑上，“政府征地后供地—集体土地入市”的双轨制改革存在以下一个困难：是否允许集体土地入市是由地方政府来决定的，但地方政府为什么要凭空放弃来自垄断供地的巨额收益呢？可以想象，即使中央强推集体土地入市，只要地方政府不配合，这种改革将根本无法落地。尤其在土地市场萧条、供地收益萎缩期，为防止地价大幅下滑，地方还会进一步禁止村集体自行供地，甚至拆除已经建设的各种“小产权房”。实际上，这种与改革方向背道而驰的情况这几年正在出现。