近年来，中央已多次下发各种文件要求在干部考核中充分引入“科学发展”的执政理念，部分文件还直接给出了干部考核的指标体系，甚至有些地方还直接取消了GDP考核。实际上，这些新的考核指标体系中早已经抛弃了“唯GDP论英雄”的做法，但中央关于转变政府职能、提升经济增长质量的改革精神在基层落实得并不顺畅，甚至基本上没有得到贯彻。
干部考核体制改革对地方主官行为基本上不起任何作用，实际上也就意味着通过改革干部考核体制去扭转地方行为的政策基本上不会有任何效果。从历史经验来看，抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强力的权力制衡。也就是说，去杠杆是依靠中央政府的强硬管制手段来实现的，而不是依靠任何意义上的干部考核。
客观地说，不同地区的地方政府在干部考核上确实存在较大差异，不能一概而论。在我们实地调查的许多地区，干部考核文件出现的各种指标已逐渐从粗放型增长转变为更具有质量导向，从单纯追求各种经济总量指标转变为强调产业科技含量和资源投入效率。究其原因，还是由于市场力量发育形成了一定的利益分配规则，进而限制了地方政府对资源分配实施过度干预的能力。地方政府必须按照市场规律来推动经济增长和产业结构升级，这也使其更加重视增长的“过程管理”，而不是GDP增速本身。
本系列一再强调，当前地方政府之所以过度依赖土地财政并大举借债，主要还是来自于以下两方面的原因：首先是过去几年宏观经济政策的过度宽松；其次是地方政府在土地供应上的垄断。这就让地方政府能够通过控制资金和土地两项生产要素来直接干预地方产业结构的选择和经济资源的配置。
自上世纪70年代以来，伴随着乡镇企业的快速发展，一直有大量的农业用地被转为工商业用途，但这并没有带来土地财政的过度依赖症。这是因为直到1990年代中期之前，征地一直相对分权，乡、村两级相对于市、县都有较大的决策权和利益分配权。
但在本轮城镇化中，土地指标管理日益中央集权化，建设用地供应日益地方垄断化，必然带来地价的日益非市场化，出现了工业用地价格因区域竞争不断降低，而商、住用地价格由于城市垄断、限供日益提高的情况，地方政府“土地依赖症”也愈发严重。同理，在货币政策宽松的前提下，地方政府可以通过大量举债来提升地方基建规模，结果是不仅市场的力量很难对地方政府形成制约，反而市场本身会被地方政府的发展导向所扭曲。
地方政府去杠杆的两个前提条件
因此，要改变目前地方政府过度建设倾向并推动其逐步走向服务型政府，首先要逐步消除地方通过控制如土地、资金等关键生产要素来直接干预增长的能力；其次，要让外部市场与社会的力量开始对地方政府形成一定制约。地方政府控制生产要素配置的能力越弱，外部市场和社会力量的发育程度越高，地方政府的工作目标就越会接近服务型政府的要求。
要实现以上目标，就不仅需要中央通过去杠杆来硬化地方的预算约束，而且要通过市场化改革切实降低地方政府对于基层与市场的资源汲取。只有在一个市场化与分权的体制下去推动地方政府的职能转型，才能发挥基层政府的积极性和市场机制的约束力，让地方干部评估和考核更多地自下而上进行。从这个意义上讲，本轮去杠杆的过程中，应该考虑通过前述各种“双轨制”改革来利用市场机制本身的作用，而不能简单地走历史上宏观紧缩、破坏市场机制的老路。
当然，地方政府的投资冲动还涉及到一些更深层的政治原因。比如，地方的建设财政在很大程度上可以看成是地方主要领导在本地政治精英之间进行利益平衡的手段。只有当地方主官对当地政治精英具备充分掌控能力的前提下，其通过扩大投资规模来平衡精英利益的冲动才会有所减弱。正因如此，本轮去杠杆中应尽量保持地方主要领导班子的稳定性，防止行为短期化。
“行政审批权清单”改革与分权化去杠杆的内在矛盾
还有一种观点强调要通过自上而下的行政管制来直接改变地方政府职能的异化，从而为市场化和产业升级创造条件。这种改革一般被称为“行政审批权清单”改革。反映在财政体制上，改革的思路就是要中央和省级政府严格控制市、县政府部门的各项收费权。应该说，这种改革本质上还是一种行政加财政集权的改革，与历史上的税费改革一样，同样也很容易陷入“活乱循环”的周期。
如果中国未来几年改革的目标就是去杠杆、调结构，而此过程中经济又存在下行风险并可能引致体制内、体制外不稳定，那么中央对各级地方政府就应该非常明确给出如下要完成的目标：地区主要领导必须在保证体制内稳定（保吃饭）、体制外稳定（保基本公共服务与社会矛盾不扩大化）前提下，更好地实现去杠杆的目标，有效化解地方的金融、财政风险。当然，体制内、外基本稳定和去杠杆目标之间本身也不可避免存在矛盾，我们将在改革方法论的后面部分进一步考察处理这个矛盾的有效方法。
这里只是要说明，如果中国经济转型成功依赖于体制内、外基本稳定条件下的有效去杠杆，那么就应在向地方主管提出这个目标后充分对地方政府放权，而不是以集权化方式进行事无巨细的“清单”式干预。也只有这样，才能让地方领导能集聚本地智慧和优势信息去想尽各种办法实现目标。正是因为地方政府对本地经济社会情况有信息优势，放权让他们去实现中央去杠杆目标，并在实现目标后直接给予相应的财政、经济、政治激励，才能充分调动其积极性。也只有如此，才能让地方主官能通过相应业绩表现来展示治理能力，为未来真正实现依据治理能力去选拔、提拔地方官员创造条件。
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