变与不变

　　最近几年，中共中央、国务院多次联合发文，每次都传递出重大的政策信号：

　　• 2016 年《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》

　　• 2017 年《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》

　　• 2018 年《关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》

　　2020 年 5 月 11 日中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（简称《意见》）。

　　在 2013 年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）横空出世的 7 年后，如今又发布《意见》，有何特殊背景和历史深意？

　　• 2013 年《决定》是继 1978 年改革开放、1993 年确立市场经济体制之后又一次历史性决定，正如中央所言“十一届三中全会是划时代的，十八届三中全会也是划时代的”。就此而言，如今的《意见》是对 2013 年《决定》的延续、重申和强化。

　　• 2013 年《决定》出台至今已七年，其间国内外环境发生急剧变化，迎来“世界百年未有之大变局”。在过去几年，两大关键问题引发激烈讨论：1）2018 年引发社会关注的“国进民退”是否意味着“让市场发挥决定性作用”的方向出现改变？2）在中美贸易战、美国恶意推动中美脱钩的背景下，中国下一步的“对外开放”会不会改变？此次《意见》的出台，可以视为对上述疑虑的回应和澄清。

　　• 过去 7 年的实践表明，全面改革已经步入深水区，阻力重重。如何将《决定》提出的 336 条改革落到实处？《意见》的出台，有助于重新聚焦、明确航向、加油、再度发力。

　　02

　　方向坚定不移

　　中国改革开放取得了令世界惊叹的奇迹。总结其历史经验，笔者认为最重要的是“三化”：

　　• 市场化、国际化、法治化

　　面对复杂的国内外环境，此次《意见》再次明晰方向性问题：

　　• 必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。

　　• 坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。

　　• 坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进。坚定不移扩大开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验和人类文明有益成果，加快国内制度规则与国际接轨，以高水平开放促进深层次市场化改革。

　　03

　　改革是中国经济最大红利

　　中央提出“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”，环境越是复杂，改革的迫切性就越突出。《意见》再次强调了改革的必要性：

　　• 中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍。

　　04

　　《意见》值得关注的干货 20 条

　　1. 推进国有经济布局优化和结构调整。坚持有进有退、有所为有所不为。

　　评：重点是国企逐步退出竞争性领域。

　　2. 探索将部分国有股权转化为优先股

　　评：这一点很有新意。一举两得：一方面减少政府作为股东的投票决策权，另一方面强化国有股东的优先分红权。此举有助于赋予混改企业灵活的市场机制。

　　3. 对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。

　　评：混改能否成功，不在于形式而在实质。特别是，混改之后的政企边界问题。不然，就会出现“换汤不换药”的局面。

　　2014 年 7 月 15 日笔者应邀参加李克强总理经济形势座谈会，与总理有过一段有关混合所有制的问答。

　　我在会上说，“混合所有制改革非常有必要，但现在，很多民营企业对混合所有制还存有顾虑。”

　　“什么顾虑？”李克强马上问。

　　我回答：“主要有三个方面。一是政府拿出什么东西来混合？二是民营资本能占多大比例？三是混合‘联姻’后会不会受到干预？”

　　4. 切实打破行政性垄断，防止市场垄断。

　　评：垄断是市场经济天敌。打破行政性垄断，是反垄断的最大难点。例如，刘世锦曾建议，“比企业混改更重要的是行业混改。建议组建一两家由民营资本为主的基础电信运营商，促进市场竞争，使电信资费由“要我降”转变为“我要降”。”

　　5. 大幅放宽服务业领域市场准入，向社会资本释放更大发展空间。

　　评：服务业比重已经超过制造业。当前服务业开放的重点是金融、医疗等社会痛点领域。

　　6. 支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构。

　　评：大力发展民营银行，才能弥补银行所有制结构与民企“五六七八九”贡献度之间的鸿沟。发展民营银行的重点，不在于批准多少家银行，而在于要为民营银行松绑（例如允许远程开户），释放其成长空间。

　　7. 落实农村第二轮土地承包到期后再延长 30 年政策，完善农村承包地“三权分置”制度。加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。

　　评：农村改革是新一轮改革的“重头戏”。当前土地过度分割的局面，是制约农业现代化的根本问题。推动土地流转、规模化经营是农业必由之路。

　　8. 加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，加大执法力度，提高违法成本。修订反垄断法。

　　评：新一轮技术革命催生了“互联网巨头”垄断，“二选一”等问题屡屡被投诉，监管部门亟需“约束互联网垄断”方面迈出实质性步伐。

　　9. 探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。

　　评：城镇化是中国未来的三大增长空间之一（即创新、消费和城镇化）。其中，都市圈的发展最值得期待。

　　10. 完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策，推动实施城镇低效用地再开发，在符合国土空间规划前提下，推动土地复合开发利用、用途合理转换。

　　评：土地是最稀缺资源，但城镇存在大量“低效用土地”。盘活存量资源，是高质量发展的内在要求。

　　11. 构建国家粮食安全和战略资源能源储备体系。

　　评：疫情黑天鹅对世界带来深刻、长远影响。一些国家宣布暂停粮食出口。坚持“底线思维”，应对世界变局。

　　12. 清理规范地方融资平台公司，剥离政府融资职能。

　　评：地方政府债务始终是最大的“深水炸弹”。清理规范是拆弹的起点，但不是终点。

　　13. 建立现代金融监管体系，全面加强宏观审慎管理，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，制定交叉性金融产品监管规则。加强薄弱环节金融监管制度建设，消除监管空白，守住不发生系统性金融风险底线。

　　评：经历了 P2P 的几乎全军覆没，付出沉重学费之后，社会终于形成共识：金融必须监管。监管不等于管制，中国需要一场监管革命：从“分业监管”过渡到“功能监管+行为监管+宏观审慎”的新体系，才能避免“监管成为市场的尾巴”这一被动局面。

　　14. 强化国家战略科技力量，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制……在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施。

　　评：第四次产业革命正当其时，这是决定“大国兴衰”的主战场。美国举全国之力围剿华为，中国如何战略突围？新型举国体制，最关键的看点是如何在政府投资和市场化创新机制之间的艰难平衡。

　　15. 落实《优化营商环境条例》，完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。

　　评：中国逐渐告别了“ GDP 崇拜”。在新的时期，“营商环境”成为考核地方官员的硬核指标。

　　16. 构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。完善诚信建设长效机制，推进信用信息共享，建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。健全覆盖全社会的征信体系，培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。实施“信易+”工程。完善失信主体信用修复机制。建立政务诚信监测治理体系，建立健全政府失信责任追究制度。

　　评：市场经济是信用经济，信用体系是市场经济的“关键基础设施”，这是中国的重要短板。不仅企业、个人需要诚信，地方政府更需要改变“新官不理旧账”的老毛病。

　　17. 坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。

　　评：收入分配差距过大，是民粹主义的温床，是社会不稳定的根源。提高劳动者收入比例，也有助于“大消费时代”的来临。

　　18. 拓展对外贸易多元化，提升一般贸易出口产品附加值，推动加工贸易产业链升级和服务贸易创新发展。办好中国国际进口博览会，更大规模增加商品和服务进口，降低关税总水平，努力消除非关税贸易壁垒，大幅削减进出口环节制度性成本，促进贸易平衡发展。推动制造业、服务业、农业扩大开放，在更多领域允许外资控股或独资经营，全面取消外资准入负面清单之外的限制。

　　评：“贸易多元化”、“降低关税和非关税壁垒”、“扩大外资准入”，是应对美国“脱钩企图”的三招。

　　19. 推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。

　　评：随着大消费时代的来临，个贷成为最大增长点。建立个人破产法，是建立个人信用的前提。在“市场出清”过程中，金融机构的“退出”也会成为新常态。

　　20. 健全重大改革特别授权机制，对涉及调整现行法律法规的重大改革，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后，由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。

　　评：注册制改革是以特别授权的方式推进的。改革意味着对原有法律的突破。特别授权有助于加快改革步伐，并在改革取得实际经验后再跟进修法，有助于法律的相对稳定性。

　　05

　　关键在落实

　　改革方案只是万里长征第一步，关键在落实，难点也在落实：

　　• 刘鹤副总理指出：“现在是一个行动胜过一打纲领的关键时刻。”

　　• 吴敬琏也认为，“转向高质量发展，政府首先需要建立好的体制，全面落实十八届三中全会的决议。十八届三中全会应回头逐项检查，决定里讲的 336 项改革，到底做了哪些，哪些需要改进，哪些地方执行不力。”

　　毋庸讳言，官员体系是落实改革的实施者。近年来，中央高度重视形式主义、官僚主义、不作为、假作为、慢作为、低级红、高级黑。此次《意见》再次强调改革执行力：

　　• 克服形式主义、官僚主义，一个领域一个领域盯住抓落实。

　　• 将顶层设计与基层探索结合起来，充分发挥基层首创精神，发挥经济特区、自由贸易试验区（自由贸易港）的先行先试作用。

　　• 完善改革激励机制。健全改革的正向激励体系，强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，注重在改革一线考察识别干部，把那些具有改革创新意识、勇于改革、善谋改革的干部用起来。

　　• 加强对改革典型案例、改革成效的总结推广和宣传报道，按规定给予表彰激励，为改革营造良好舆论环境和社会氛围。

蔡昉：发挥超大规模市场优势 实现经济社会发展目标

    3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，强调“要把复工复产与扩大内需结合起来，把被抑制、被冻结的消费释放出来，把在疫情防控中催生的新型消费、升级消费培育壮大起来，使实物消费和服务消费得到回补”。此前，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，只要我们变压力为动力、善于化危为机，“把我国发展的巨大潜力和强大动能充分释放出来，就能够实现今年经济社会发展目标任务”。去年底召开的中央经济工作会议指出，我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变，一个重要保障就是“有超大规模的市场优势和内需潜力”。在打赢疫情防控阻击战的同时，打好复工复产、稳定就业和保障民生攻坚战，实现我国经济社会发展的目标，需要充分发挥超大规模市场优势，通过恢复和扩大消费需求挖掘经济增长潜力。

　　应对疫情对我国经济的冲击

　　从国内外发展环境来看，我国目前所处的发展阶段面临着多重挑战，既有来自供给侧的传统经济增长动力减弱、潜在增长率降低的压力，也有受到逆全球化暗流、世界经济减速和中美经贸摩擦的不利影响，在需求侧形成对实际增长率的下行拉力。今年以来，一场来势汹汹的新冠肺炎疫情不仅威胁着人民的生命安全和身体健康，而且严重波及人们生活的方方面面，特别是使经济活动受到一定抑制，复工复产进度也低于往年同期，不可避免对经济社会造成较大冲击。

　　眼下，经过全国上下艰苦努力，通过实施有力的救治和防控措施，出台一系列促进复工复产、帮扶中小企业渡过难关、恢复经济活动的政策举措，已初步呈现疫情防控形势持续向好、生产生活秩序加快恢复的态势。总体来看，疫情对我国经济的影响是局部和暂时的。从全年来看，我们有信心实现国内生产总值（GDP）和城乡居民人均收入比2010年翻一番以及全部农村贫困人口脱贫的目标。

　　同时，我们也要看到，由于疫情的冲击，实现这些目标任务面临更大的挑战。首先，由于2020年前两个月经济景气明显低于往年同期，因此在后来的时间里挽回已有损失、取得尽可能好的全年结果，需要我们付出更大努力。其次，疫情的干扰虽是暂时的，但民生不可有须臾的停顿，因此，恢复经济活力时不我待，要以只争朝夕的速度推动。总的来看，2020年是重要且具有标志性意义的一年，既是全面建成小康社会目标实现之年，是脱贫攻坚决战决胜之年，也是完成好“十三五”规划各项任务的收官之年，完成既有经济社会发展目标，任务艰巨、意义重大。

　　具体来看，此次疫情给经济社会发展带来的不利影响，具有一些不同于以往经济波动的特点，可以说是一种非典型、非传统冲击的类型。一般来说，最常见的宏观经济波动是需求侧冲击（如金融危机），也有少量情形来自供给侧冲击（如灾害和能源短缺冲击）。冲击也可以分为内部生成型和外部冲击型。这次疫情对我国经济的影响同时来自三个方面：一是消费受到抑制，属于需求侧冲击；二是开工复产受到阻碍，属于供给侧冲击；三是因要素流动受阻和部分供应链暂时性中断而造成外部冲击，加上目前新冠肺炎疫情在其他国家蔓延，二者交织叠加使疫情冲击在中国与世界经济之间产生相互强化的效应。针对这种特殊挑战，我们要对既有政策工具进行良好组合、协同创新运用。其中，发挥我国超大规模的消费市场优势和挖掘消费需求潜力的举措，应在诸种政策组合中居中心的地位。

　　科学认识超大规模市场优势

　　一般来说，经济增长既需要供给侧的驱动力，如劳动力、人力资本、物质资本等生产要素供给和生产率的提高，这类因素在经济学中通常用生产函数表达和度量；也需要需求侧的拉动力，如净出口、资本形成（投资）和最终消费（包括政府消费和居民消费），这些因素在经济学中通常用国民经济恒等式表达和度量。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要保持经济持续健康发展，不仅经济增长驱动力需要从依靠生产要素投入转向依靠生产率提高，经济增长拉动力也需要从依靠外需和投资扩张转向更多依靠居民消费扩大。

　　转变经济增长的需求拉动方式是一个艰巨的任务。一方面，长期以来投资在需求拉动中占据主导地位，经济快速增长也总是伴随着高投资率。比如，在过去20余年中，资本形成对GDP增长的贡献率超过50%是一种常态，并且GDP增长率与资本形成贡献率高度正相关。另一方面，扩大投资常常被用来作为应对经济冲击（如出口下降）时的替代需求因素。比如，在过去20余年GDP增长的需求因素中，资本形成贡献与净出口贡献呈现出显著的负相关关系。

　　在看到任务和挑战艰巨性的同时，也应该看到，在启动内需特别是消费需求方面，我国有特有的优势。超大规模的市场优势和内需潜力，既是我国经济长期向好基本面的重要保障，也是化解疫情带来的经济冲击的制胜法宝。可以从几个方面认识我国超大规模市场优势以及消费需求的现状、趋势和潜力。

　　首先，从国际比较看，我国消费规模具有“超大”的特点。按照世界银行统计，2018年最终消费总额全球为62.6万亿美元，中国为7.3万亿美元，占全球总额的11.6%左右。按照世界银行的收入分组，中国自2010年就进入中等偏上收入国家行列，中国的最终消费规模在这组国家中占比高达46.9%左右。虽然就人均收入水平和人均消费水平来说，中国与发达国家相比还有较大的差距，但是由于中国人口规模和经济规模庞大，最终消费总额已经相当于欧元区国家总水平的71.8%左右。

　　其次，从国内情况看，我国消费规模仍保持着持续增长的趋势，具有巨大的潜力和充沛的后劲。2008年至2018年期间，我国的最终消费总额年均增长率高达8.5%，远远高于世界平均水平（2.3%）、其他中等偏上收入国家平均水平（2.3%）以及欧元区国家平均水平（0.7%），并且保持着消费增长快于GDP增长的势头。这种消费增长领先于经济增长的趋势是在过去10余年中形成的。从最终消费增长率与GDP增长率之比来看，1998年至2008年期间为0.903，2008年至2018年期间提高到了1.072。随着新发展理念的进一步贯彻实施，预计这个趋势将保持下去。

　　第三，上述事实也标志着我国经济增长贡献因素的构成发生了重要的变化。在拉动经济增长的“三驾马车”（净出口、投资和消费）中，最终消费对GDP增长的贡献率不断提升，2018年达到76.2%。在最终消费构成中，城乡居民消费占到70.0%左右，与2008年相比提高幅度巨大。

　　把超大规模的市场优势转化为现实的经济增长拉动力，需要从前者的三个主要构成因素着力。一是人口因素。这既取决于人口规模，也取决于人口参与经济活动的程度。在正常情况下，需着眼于最大限度提高适龄人口的劳动参与率，即扩大就业；在应对疫情冲击时，则要尽快让劳动者和创业者各就其位，恢复经济活动。二是收入因素。这既包括居民收入水平，也包括消费倾向。在正常情况下，促进经济增长和改善收入分配有助于形成大规模消费能力；在应对疫情冲击时，则需要进行特别的收入扶助和消费引导。三是供给因素。其中，包括产出数量和供给品种。在正常情况下，应着眼于服务业在深度和广度上的发展；在应对疫情冲击时，则要尽快推动服务业复苏，特别是借助互联网时代的新平台，创新服务新模式，提升商业便利性。

　　充分挖掘消费需求潜力的着力点

　　鉴于第三产业和居民消费已经成为我国经济增长的主要贡献因素，也是遭受疫情冲击最严重的领域，在疫情防控过程中及之后，促进第三产业复工复产和激发居民消费活力，便成为恢复经济活动、稳定就业和保障民生的切入口。在之后促进居民消费活动逐渐回归正常的同时，有以下三个方面的特殊消费潜力值得关注，未来可通过市场细分策略予以充分挖掘。

　　一是可补偿性消费。通常，冲击性事件对正常消费产生的抑制得到解除后，消费者从实际需要和心理因素两方面产生一种补偿性消费倾向。这时，消费者对于那些需求弹性大，同时也是消费受到最明显抑制的商品，会产生超常规的购买需求。在疫情防控过程中消费减少的一些家庭用品，特别是相对高端并且不适宜线上购买的品牌商品即属于此类。最近一些消费意向调查显示，消费者特别是年轻消费者的这种补偿性消费已经在跃跃欲试。

　　二是可替代性消费。在某些商品或服务的需求不能得到满足的情况下，那些具有相同效用或者相似消费偏好的其他商品或服务，可以成为替代消费的对象。受疫情影响最大并且恢复起来难度较大的聚集性、体验式消费，如旅游、影剧院消费、群体性消费等，便可以转向更加私密性且具有类似效用的其他消费项目或采用不同的消费模式。比如，传统的组团式和以景点为目标的旅游项目，不仅可能被更加个体化和分散化的休闲式、知识性旅游项目所替代，而且可能形成旅游业的新增长点。

　　三是可引导性消费。这主要是指随着消费理念的变化，消费者偏好可以在一定时期内得到培养的消费内容。受此次疫情影响，人们对与健康生活相关的新型消费需求必然会不断提升。比如，人们对保健类产品、体育健身活动、改善家居卫生和环境的装修以及更具私密性的交通工具等的需求，未来都可能形成新的消费热点。

　　要看到，未来从上述方面挖掘额外的消费需求潜力，需要市场与政府协同发力。公共卫生事件对经济增长造成损失的情形，形成一种重大的负外部性，意味着市场出现了暂时性的失灵。这时，加快修复乃至补偿已有的损失，需要政府更好发挥作用。这包括对低收入者和受冲击者进行补贴，增强其消费能力和消费信心；对第三产业特别是中小企业给予特殊的援助和扶持，从供需两方面做好准备，迎接预期的消费高潮。同时，还要鼓励和引导消费服务业创新经营模式，特别是围绕电子商务新业态、社区服务业等领域加强创新发展，以线上消费带动线下消费，从而更好推动潜在消费倾向转化为现实消费活动。

　　本文原发于经济日报。