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坚定不移市场化改革,坚定不移制度型开放

[作者:刘胜军    点击数:163    更新时间:2020年05月28日]

    01   变与不变

  最近几年,中共中央、国务院多次联合发文,每次都传递出重大的政策信号:

  • 2016 年《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》

  • 2017 年《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》

  • 2018 年《关于完善促进消费体制机制,进一步激发居民消费潜力的若干意见》

  2020 年 5 月 11 日中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(简称《意见》)。

  在 2013 年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)横空出世的 7 年后,如今又发布《意见》,有何特殊背景和历史深意?

  • 2013 年《决定》是继 1978 年改革开放、1993 年确立市场经济体制之后又一次历史性决定,正如中央所言“十一届三中全会是划时代的,十八届三中全会也是划时代的”。就此而言,如今的《意见》是对 2013 年《决定》的延续、重申和强化。

  • 2013 年《决定》出台至今已七年,其间国内外环境发生急剧变化,迎来“世界百年未有之大变局”。在过去几年,两大关键问题引发激烈讨论:1)2018 年引发社会关注的“国进民退”是否意味着“让市场发挥决定性作用”的方向出现改变?2)在中美贸易战、美国恶意推动中美脱钩的背景下,中国下一步的“对外开放”会不会改变?此次《意见》的出台,可以视为对上述疑虑的回应和澄清。

  • 过去 7 年的实践表明,全面改革已经步入深水区,阻力重重。如何将《决定》提出的 336 条改革落到实处?《意见》的出台,有助于重新聚焦、明确航向、加油、再度发力。

  02   方向坚定不移

  中国改革开放取得了令世界惊叹的奇迹。总结其历史经验,笔者认为最重要的是“三化”:

  • 市场化、国际化、法治化。面对复杂的国内外环境,此次《意见》再次明晰方向性问题:

  • 必须进一步解放思想,坚定不移深化市场化改革,扩大高水平开放,不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。

  • 坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向,更加尊重市场经济一般规律,最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,有效弥补市场失灵。

  • 坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进。坚定不移扩大开放,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验和人类文明有益成果,加快国内制度规则与国际接轨,以高水平开放促进深层次市场化改革。

  03   改革是中国经济最大红利

  中央提出“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”,环境越是复杂,改革的迫切性就越突出。《意见》再次强调了改革的必要性:

  • 中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾发生变化,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,与这些新形势新要求相比,我国市场体系还不健全、市场发育还不充分,政府和市场的关系没有完全理顺,还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题,推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍。

  04  《意见》值得关注的干货 20 条

  1. 推进国有经济布局优化和结构调整。坚持有进有退、有所为有所不为。

  评:重点是国企逐步退出竞争性领域。

  2. 探索将部分国有股权转化为优先股

  评:这一点很有新意。一举两得:一方面减少政府作为股东的投票决策权,另一方面强化国有股东的优先分红权。此举有助于赋予混改企业灵活的市场机制。

  3. 对混合所有制企业,探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业,探索实施更加灵活高效的监管制度。

  评:混改能否成功,不在于形式而在实质。特别是,混改之后的政企边界问题。不然,就会出现“换汤不换药”的局面。

  2014 年 7 月 15 日笔者应邀参加李克强总理经济形势座谈会,与总理有过一段有关混合所有制的问答。我在会上说,“混合所有制改革非常有必要,但现在,很多民营企业对混合所有制还存有顾虑。”

  “什么顾虑?”李克强马上问。我回答:“主要有三个方面。一是政府拿出什么东西来混合?二是民营资本能占多大比例?三是混合‘联姻’后会不会受到干预?”

  4. 切实打破行政性垄断,防止市场垄断。

  评:垄断是市场经济天敌。打破行政性垄断,是反垄断的最大难点。例如,刘世锦曾建议,“比企业混改更重要的是行业混改。建议组建一两家由民营资本为主的基础电信运营商,促进市场竞争,使电信资费由“要我降”转变为“我要降”。”

  5. 大幅放宽服务业领域市场准入,向社会资本释放更大发展空间。

  评:服务业比重已经超过制造业。当前服务业开放的重点是金融、医疗等社会痛点领域。

  6. 支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构。

  评:大力发展民营银行,才能弥补银行所有制结构与民企“五六七八九”贡献度之间的鸿沟。发展民营银行的重点,不在于批准多少家银行,而在于要为民营银行松绑(例如允许远程开户),释放其成长空间。

  7. 落实农村第二轮土地承包到期后再延长 30 年政策,完善农村承包地“三权分置”制度。加快建设城乡统一的建设用地市场,建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,深化农村宅基地改革试点。

  评:农村改革是新一轮改革的“重头戏”。当前土地过度分割的局面,是制约农业现代化的根本问题。推动土地流转、规模化经营是农业必由之路。

  8. 加强和改进反垄断和反不正当竞争执法,加大执法力度,提高违法成本。修订反垄断法。

  评:新一轮技术革命催生了“互联网巨头”垄断,“二选一”等问题屡屡被投诉,监管部门亟需“约束互联网垄断”方面迈出实质性步伐。

  9. 探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。

  评:城镇化是中国未来的三大增长空间之一(即创新、消费和城镇化)。其中,都市圈的发展最值得期待。

  10. 完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策,推动实施城镇低效用地再开发,在符合国土空间规划前提下,推动土地复合开发利用、用途合理转换。

  评:土地是最稀缺资源,但城镇存在大量“低效用土地”。盘活存量资源,是高质量发展的内在要求。

  11. 构建国家粮食安全和战略资源能源储备体系。

  评:疫情黑天鹅对世界带来深刻、长远影响。一些国家宣布暂停粮食出口。坚持“底线思维”,应对世界变局。

  12. 清理规范地方融资平台公司,剥离政府融资职能。

  评:地方政府债务始终是最大的“深水炸弹”。清理规范是拆弹的起点,但不是终点。

  13. 建立现代金融监管体系,全面加强宏观审慎管理,强化综合监管,突出功能监管和行为监管,制定交叉性金融产品监管规则。加强薄弱环节金融监管制度建设,消除监管空白,守住不发生系统性金融风险底线。

  评:经历了 P2P 的几乎全军覆没,付出沉重学费之后,社会终于形成共识:金融必须监管。监管不等于管制,中国需要一场监管革命:从“分业监管”过渡到“功能监管+行为监管+宏观审慎”的新体系,才能避免“监管成为市场的尾巴”这一被动局面。

  14. 强化国家战略科技力量,构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制……在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施。

  评:第四次产业革命正当其时,这是决定“大国兴衰”的主战场。美国举全国之力围剿华为,中国如何战略突围?新型举国体制,最关键的看点是如何在政府投资和市场化创新机制之间的艰难平衡。

  15. 落实《优化营商环境条例》,完善营商环境评价体系,适时在全国范围开展营商环境评价,加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。

  评:中国逐渐告别了“ GDP 崇拜”。在新的时期,“营商环境”成为考核地方官员的硬核指标。

  16. 构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。完善诚信建设长效机制,推进信用信息共享,建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。健全覆盖全社会的征信体系,培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。实施“信易+”工程。完善失信主体信用修复机制。建立政务诚信监测治理体系,建立健全政府失信责任追究制度。

  评:市场经济是信用经济,信用体系是市场经济的“关键基础设施”,这是中国的重要短板。不仅企业、个人需要诚信,地方政府更需要改变“新官不理旧账”的老毛病。

  17. 坚持多劳多得,着重保护劳动所得,增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重。

  评:收入分配差距过大,是民粹主义的温床,是社会不稳定的根源。提高劳动者收入比例,也有助于“大消费时代”的来临。

  18. 拓展对外贸易多元化,提升一般贸易出口产品附加值,推动加工贸易产业链升级和服务贸易创新发展。办好中国国际进口博览会,更大规模增加商品和服务进口,降低关税总水平,努力消除非关税贸易壁垒,大幅削减进出口环节制度性成本,促进贸易平衡发展。推动制造业、服务业、农业扩大开放,在更多领域允许外资控股或独资经营,全面取消外资准入负面清单之外的限制。

  评:“贸易多元化”、“降低关税和非关税壁垒”、“扩大外资准入”,是应对美国“脱钩企图”的三招。

  19. 推动个人破产立法,建立健全金融机构市场化退出法规,实现市场主体有序退出。

  评:随着大消费时代的来临,个贷成为最大增长点。建立个人破产法,是建立个人信用的前提。在“市场出清”过程中,金融机构的“退出”也会成为新常态。

  20. 健全重大改革特别授权机制,对涉及调整现行法律法规的重大改革,按法定程序经全国人大或国务院统一授权后,由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。

  评:注册制改革是以特别授权的方式推进的。改革意味着对原有法律的突破。特别授权有助于加快改革步伐,并在改革取得实际经验后再跟进修法,有助于法律的相对稳定性。

  05   关键在落实

  改革方案只是万里长征第一步,关键在落实,难点也在落实:

  • 刘鹤副总理指出:“现在是一个行动胜过一打纲领的关键时刻。”

  • 吴敬琏也认为,“转向高质量发展,政府首先需要建立好的体制,全面落实十八届三中全会的决议。十八届三中全会应回头逐项检查,决定里讲的 336 项改革,到底做了哪些,哪些需要改进,哪些地方执行不力。”

  毋庸讳言,官员体系是落实改革的实施者。近年来,中央高度重视形式主义、官僚主义、不作为、假作为、慢作为、低级红、高级黑。此次《意见》再次强调改革执行力:

  • 克服形式主义、官僚主义,一个领域一个领域盯住抓落实。

  • 将顶层设计与基层探索结合起来,充分发挥基层首创精神,发挥经济特区、自由贸易试验区(自由贸易港)的先行先试作用。

  • 完善改革激励机制。健全改革的正向激励体系,强化敢于担当、攻坚克难的用人导向,注重在改革一线考察识别干部,把那些具有改革创新意识、勇于改革、善谋改革的干部用起来。

  • 加强对改革典型案例、改革成效的总结推广和宣传报道,按规定给予表彰激励,为改革营造良好舆论环境和社会氛围。

刘世锦:中国未来发展需要应对的三大挑战

     改革开放的前四十年,后三十年,是中华文明民族几千年来走向现代化、最激荡人心的一段历史。

  前四十年的成功要素

  前四十年的经济高速发展,有什么样的规律非常值得讨论,譬如对外开放、市场化改革、低成本优势、高储蓄率、高投资等,都是人们讨论热点,我认为还有三个问题需要着重讨论。

  超大规模统一市场的优势

  中国有一个超大规模的统一市场,这里有两个关键词:“超大规模”和“统一市场”。

  从世界来看,进入高收入状态的经济体有两类,一类是具有大的统一市场的经济体,譬如美国。欧洲也实现了大的统一市场,但出现反复。另一类是高度开放的小经济体,通过融入世界进入大市场。

  中国是一个有14亿人口的统一市场,这个体量在全世界首屈一指。

  统一大市场有什么好处?首先是大幅降低了经济活动的交易成本。生活在其中的居民,不用拿护照就可以跨地区找工作。企业无需顾及国家间的贸易协定,随处可以投资。其次是经济学强调的规模经济和竞争的包容性,有一些企业规模很大,如果没有足够大规模的市场,可能做不起来。有些行业,小经济体的容量有限,只能容纳一个大型企业,但中国可以容纳两三个,保持竞争。中国市场足够大的另一个佐证是,在国内市场竞争过关的企业,到国际市场上就会很有竞争力。

  超大规模的统一市场还有一个非常重要的优点,就是能够对冲国内区域经济发展的起伏。中国经济这些年的发展也是起起伏伏,比如近几年经济转型,东北有的省份一段时间大举借债推动经济高速增长,之后明显减速。假如是一个独立经济体,其货币会严重贬值,还不了外债,出现危机。中等收入陷阱一般指的就是这种局面。好在我们是拥有14亿人口的统一大市场,东北经济下行,但东南经济上行,东北人可以南下。从整个国家看,发展好的与差的可以形成对冲。因此,这几年中国在转型中经济减速,但总体平稳。如果是小经济体,波动就会大一些。

  宏观稳定,微观放活

  宏观稳定,可以包括宏观经济政策稳定和政治社会稳定。在基本政策稳定的前提之下,中国积极调动地方政府、企业、个人的积极性,微观上放活。

  中国经济的大发展,地方政府之间、企业之间的竞争发挥很大作用,竞争过程中出现很多计划外预期外的结果。以民营经济发展为例,改革开放之初,只是为计划经济、国有企业拾遗补缺,但凭借强大的活力和竞争力,在国民经济中的占比越来越大,目前已经形成了“五六七八九”的格局。再比如地方政府以土地推动城市发展,虽然有争议,但作用不可否认。还有浙江的小商品市场和块状经济,开始的时候就是农民自发摆摊,逐步形成市场,再往后前店后厂,一个村子一个村子的专业化生产,经济学家以后打了个标签叫产业集群。这些都是事先没有计划的,是放开搞活后自动演化的结果。

  改革开放这么多年,最有效机制的是什么?主要是在宏观基本稳定的情况下,微观上开放搞活。

  邓小平在十一届三中全会上有一个著名的讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》,他特别强调要给基层放权,允许试错。“试”的思想非常符合创新的逻辑,因为什么是经济发展“对”的模式,开始的时候并不清楚,充其量是知道一个大的方向,知道我们要从河的这边到那边,但河中间有几块石头,在什么位置,怎么踩着比较合适,并不清楚,所以要摸着石头过河。举例来说,过一条河,中间可能需要找到五块石头。开始的时候,面对的是一片茫茫水面,你并不知道石头在哪,可以划一百个方格,试一百次。如果只能由政府一家去试,一年试一个,得一百年,即便是一天试一个,也得一百天;然而,如果激发基层活力,一百个人同时去试,一天就可以过去了。

  值得特别强调的是,即便改革开放四十年了,我们还要坚持“摸着石头过河”,这是因为40年前遇到的问题和今天遇到的问题不一样。进入高质量发展阶段还得摸着石头过河,这是我们新时期特别应该重视的改革基本方法论。

  对发展的共识

  改革开放前40年的那条河我们已经趟了过去,现在我们要摸着石头过后面30年的河,即解决高质量发展、跨越中等收入陷阱、进入高收入社会等新的难题。

  邓小平讲发展是硬道理,国内绝大多数人认同,大家都认为应该服从和服务于这个共同目标。在中国这样一个14亿人口的大国,这个共识非常重要。很多国家内部有各种诉求,如宗教诉求、民族诉求,相应的有各种矛盾和冲突,在国家内部达成共同谋发展的共识很难得。

  中国这么多年的发展经历告诉我们,发展的共识非常重要。大家对发展目标有相同想法,就会少很多摩擦和纠纷,社会总体交易成本就低。

  未来三十年的三大挑战

  后三十年我们面临新的问题,如低成本优势减弱、人口老龄化以及对外开放国际环境的不确定性等。此外还有有三个问题需要重视并加以解决。

  扩大中等收入群体

  我国收入差距较大的已经不是新的问题,前些年收入差距有所收缩,近期收缩的速度有所放缓。针对这种局面,最近我提出一个观点,在我们明年全面建成小康社会以后,再用十年左右的时间实现另一个目标,中等收入群体扩大一倍,由目前的4亿人扩大到8-9亿人。

  提出这个目标基于两方面的理由,一是要确保经济增长的稳定性。需求是增长的关键。老龄化和收入差距过大等会造成需求收缩,甚至出现低收入阶层的需求断层,直接冲击增长的稳定性。我在国务院发展研究中心组织团队一直在做“中国经济十年增长”的研究,我们有一套预测汽车市场的模型,连续多年预测都很准,误差只有零点几,但最近两年这个模型不大灵了。中国目前每千人汽车保有量大概是180辆,美国是800辆,欧洲、日本是600辆左右。中国相比欧、美、日还有很大距离,按理说中国汽车业至少还可以保持中等或中低增速,但这两年下滑严重,为什么?最近我们注意到一组数据,2019年1-6月份,占到汽车市场份额近30%的县级及以下城镇汽车市场,负增长20%;而占市场份额近40%的10万元以下汽车销量,负增长23%。与此同时,豪华品牌逆势增长,有的增速达到 10%以上。由此我们产生一个推论,买10万元以下车的人,主要是县级及以下城镇群体,他们到了该买车的时候,却没有钱,无法支撑应该出现的汽车消费需求。这个推论还需要证实,但收入分配差距过大对增长的制约,应该引起足够关注。

  第二个理由是社会稳定。过去我们强调收入差距太大,发展中国家会很难跨越所谓中等收入陷阱,成为高收入国家。但是看美国、中国香港的情况,即便进入高收入社会,如果收入差距过大,同样会出现很大的社会冲突。对中国下一步的发展来说,收入差距不可避免,但需要保持在一个能够使经济需求稳定,社会也比较稳定的范围内,否则发展的可持续性就很难保障。

  培育创新的机制和文化土壤

  产业层面的创新,往往体现在高技术含量、高附加价值产业的增长。从全球范围来看,能够发展这种“双高”产业的国家只有少数。刚才国发院黄益平教授的数据显示,100多个中等收入的国家,只有少数国家实现进阶,成为发达经济体。其实国家能否进阶,和它们的产业结构高度相关。中国现在的势头不错,已经出现一些高技术含量、高附加价值的产业,但素质和比例还有很大距离。

  高技术、高附加值的产业需要好的创新机制。从全国范围来看,真正能形成具有创新动能的产业,能对国民经济发展起到支撑作用的高端产业,可能只是少数地区,但具体是哪些地区,事先是说不清楚的,应该鼓励地区之间的竞争,形成若干个创新型城市或者区域创新中心。这些地方的优势就是能够聚集创新资源,有更具竞争力的创新环境。

  中国创新一个大的短板是高水平大学教育和基础研究滞后。现在的创新基本靠吸收外来技术,源头创新的东西不多。这些年进步很大,但诺奖级的原创性成果要想成批、稳定地出现,需要非常严格的条件,需要自由探索的文化土壤。

  前些年我们国务院发展研究中心与世行合作的《2030年的中国》研究报告中曾经提出,中国的R&D(research and development,科研与发展)占GDP的比重会上升,甚至达到发达国家的水平,但更大的挑战是创新的效率,钱花出去后,能有多少过硬的成果。创新特别要强调效率,尤其是在前沿科学和技术领域。如果不能在这些领域有大的突破,就很难真正成为一个创新型大国,创新可持续性和稳定性就会成为很大的问题,出现后劲不足。

  产业升级与体制升级

  到了高质量发展阶段,高技术含量、高附加价值的产业要形成,创新要有成果,对我们的体制提出以往未曾有过的新要求。产业升级需要体制升级相配套。

  经过多年改革,我们的市场经济体制进步很大,但短板也还不少。因此我们需要建设高标准市场体系,这是四中全会特别提出的。

  近几年大家讨论比较多的国内结构性改革,在中美贸易谈判第一阶段协议也有涉及,比如打破行政性垄断、公平竞争、保护产权特别是知识产权、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等。这方面的改革,并不是外部强加的,是我们自身发展所需要的,也是我们已经明确提出和推进的。十八届三中、四中、五中全会,十九大、十九届四中全会,都提出了这方面的改革目标任务,问题是如何真正落到实处。

  最近全国政协组织的调研发现,需要关注的一个问题是国家信用支撑不对称引起的金融服务不公平、资源配置不合理。近年来推动结构性去杠杆,杠杆率高的地方政府和国企受到的压力反而没有杠杆率低的民企大。一个国企出了问题,上面就会安排另一个国企去救,在一个地区,国企之间实际上形成了互保体系。有的地方反映,一个地区的国企实际上是一家企业。有研究提出,国企和民企的隐形违约率差不多,但民企“爆雷”的大幅高于国企。过去认为社会上有偏见,但有国际上大评级公司,给国企的信用评级就是高于民企,尽管两者经营状态差不多,或者民企强于国企。因为他们认为国企的风险转嫁能力强于民企。背后依然是国企预算软约束这个老问题。这种状况造成了国家信用的滥用、金融服务中形式上平等实际上不平等、资源的扭曲配置。

  至于产业政策,我一直怀疑这是不是一个真命题。中国改革开放40年,有哪一个行业或地区是通过产业政策取得的成功,是否有真正说服力的案例,好像尚未见到。下一步我们面临的不确定性比过去更多更高,人工智能、区块链等新技术层出不穷,未来十年、十五年究竟能发展什么产业,靠规划能说清楚吗?如果靠规划能说清楚,当初我们搞计划经济可以了,不必用很么大气力去搞市场经济。

  如何应对更多的不确定性,还是要靠市场化的办法和机制。市场经济最擅长解决的就是不确定性,就是让更多人主动试错,通过试错找到对的、符合实际的有效办法。

  还有一个很重要的问题,我们要加强长期研究,尤其是对理论框架的研究。西方经济学的趋同理论、收敛理论等,更多的是描述现象,并不能解释增长过程中的结构和机制,这是中国经济学家的机会。在这方面我们过去做得很不够,这个短板也需要补上。


 
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