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监管平台可能扼杀创新,如何避免?

[转贴自:哈佛商业评论    点击数:56    更新时间:2021年04月07日]

    相比以往任何时候,人们更多地认为搜索引擎、社交网络和云服务提供商充当着“把关人”的角色,控制着对其核心及所连接数据服务的访问。随着这些平台企业权力的增大,人们也越来越担心他们会如何选择行使这种权力,而我们正处在监管新时代的风口浪尖——一个会影响企业领导、民间团体和政府监管机构的转折点。如果做得好,这一新的监管框架可以就什么行为合法(如果说并不可取的话)提供明确规定和指导,并对访问、竞争和隐私方面的问题加以平衡。然而,存在的一个真正的风险是,这一新规会被归结为一份粗略的禁令清单——其效力令人怀疑——这可能会冻结商机。
 
   眼下,欧洲看起来好似监管机构对平台权力做出何种回应的测试用例。欧盟的《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation, 简称GDPR)及最近公布的《数字市场法案》(Digital Markets Act, 简称DMA)正为世界各国设立标准——在某些情况下提供警示。欧洲做法令人担忧的一点是,它可能太过生硬,有可能会束缚身处把关人地位的各种平台所进行的价值创造,无助于促进竞争,在某些情况下造成主动损害竞争的意外后果。
 
    看看GDPR的例子,该条例于2018年实施,目的是给予用户对自己数据更大的控制权。条例以保护隐私的名义让企业收集、存储和分析客户数据的难度加大——在消费者隐私与可能更高的服务质量和服务竞争之间的权衡之举,这也提高了经营的成本。

    这样做的结果是,初创企业和小型企业发现自己在与大型企业的抗衡中处于严重的劣势:研究表明,GDPR导致网络技术供应市场的相对集中度提升了17%,网站现在与小型网络技术提供商分享个人数据的可能性降低了15%,它们更青睐较大的提供商。GDPR对拥有欧洲客户的人工智能初创企业的发展也造成了负面影响,致使对欧洲科技初创企业的投资减少。
 
    可能会在2022年得到采纳的DMA同样可能以其广泛的措施造成意想不到的扼杀后果。该法规旨在控制数字经济把关人——定义为那些提供核心平台服务、充当联系消费者的重要“门户”或者对市场具有“重大影响”的企业——的权力,并确保数字市场的“公平”和“公开”。问题在于,对把关人的定义太过宽泛,没有考虑这些服务的不同性质,而且可能忽视了竞争与创新动力方面的关键因素。
 
后果始料不及的问题
 
   把关人要承担大量义务,但其中三项尤其有可能造成始料不及的后果,从而有可能扼杀创新。

   1. 把关人的数据行为会受到密切监视,包括他们通过自己对用户数据的直接控制而收集的第三方企业的信息量。不过这样做的代价可能是破坏服务创新以及这些服务之间的竞争,让用户拥有更少——或者更昂贵——的选择余地。
 
    给予用户对自己的数据更多控制权可以解决潜在的隐私和数据安全问题,但它可能会以出人意料的方式扼杀竞争。用户通常对大公司(它们可以对数据安全进行更多投资)更加信任,避免与小公司分享他们的数据。结果,类似平台之间的竞争最终会减少。
 
    2. 平台在如何使用和组合大型数据集的问题上会受到限制,这会让互补型企业合作的难度加大,迫使某些企业投资于重复的数据基础设施。在此,重视规模是不得要领之举——如何使用数据才是重要的事情。当数据和算法被用来引导消费者购买让平台更赚钱、但质量却次于其他替代品的产品时,竞争就会受到损害。DMA的方案在这方面作用不大,但却可能殃及大数据集的合法使用。
 
   看看缤客(Booking.com)的例子。通过收集和汇总来自用户及网上旅行社、酒店等服务提供商的不同类型数据,缤客已成功打造了一个完整的数字旅游生态系统,既提供酒店预订和汽车租赁等传统服务,又提供个性化报价以及直接控制折扣和奖励等新型的数字服务。在这样做的过程中,它既把数据作为一种资源,又将其作为产品。这种企业在新规则下很可能会吃苦头——整个商业模式都涉及汇总和组合数据,这一模式正受到质疑,而且可能会成为刀下鬼,但几乎没有理由认为这样做会促进更激烈的竞争。
 
    3. 把关人也会被迫避免“自我偏好”——更优待自己的服务和产品——甚至可能剥离他们的部分业务。这可能意味着精心谋划自己生态系统的一家数字企业无法在自己的生态系统中销售商品或服务。
 
    限制平台提供服务的方式存在三个主要问题。首先,在银行、商贸或航空业,这类剥离的记录总的来说并未取得积极成效。第二,平台将这些甲方产品和服务用作关键性的战略杠杆,以使他们的平台与众不同,并与更大或更具主导地位的平台竞争,而且将互补伙伴的创新努力重新导向有利于用户的其他不太成熟的小众市场。这一切通常都会为消费者创造更多的选择。第三,虽然这种限制旨在针对大型科技企业,但是这一政策可能会妨碍传统行业中现有企业的商业模式创新和数字转型,这些企业正日渐采用基于平台的商业模式,并打造他们自己的生态系统,以保持竞争力。

监管机构应遵循的四项原则
 
   这些约束中的每一条都有可能妨碍整个平台经济的增长和创新,同时又无法解决实际问题。我们明确指出了我们认为监管数字市场应该遵循的四项指导原则,以在监管需求与保护创新之间取得平衡。
 
    首先,保持商业模式创新应该是头等大事。平台代表的是组织经济活动、协调多个独立参与者的一种新的发展方式,从而将一整套价值主张推广及客户。通过过度约束性的DMA来禁止平台商业模式的关键杠杆会中断所有企业的商业模式创新;强制规定具体设计选项会限制特定创新机会。很可能这两种做法都不会促进竞争,不会让消费者受益。相反,监管机构应该紧盯平台从事的特定有问题的活动——比如,对进入他们市场的不当限制,或者可能会不当偏向自己产品和服务而对竞争对手不利的“有偏见的”推荐系统——并力求制定有节制的政策,允许平台继续增长和创新。
 
    第二,监管机构应该关注生态系统具有竞争力的原因,而不是谁是赢家。核心服务中一个把关人的存在就可以对竞争造成结构性障碍吗?目前的监管思维似乎认为,减少把关人的权力必然会开启竞争,然而这事可能不会发生。为保持平台的竞争力和创新性,监管的重点应该放在具体的反竞争行为上,这些行为造成了生态系统之间竞争的结构性障碍——而不是关注少数特定把关人的优势地位。
 
    看看数据的重要性。积累更多的数据让平台能够更好地服务于客户,但是它也能够把客户锁定在某一特定平台,因为他们所有的数据都存储在那里。监管上解决这个问题的一个方案是让数据更具可移植性——允许客户在多个平台上使用数据——而不是试图分割平台或规定特定平台应该或不应该从事哪种业务。这样,通过让平台仍然控制着自己生态系统的同时允许跨相互竞争的生态系统“移植”服务,一个成功生态系统的好处就可以得到更广泛的分享。一些平台学者称此为“就地信息交换”,在此情况下,数据不是被转移到竞争对手的界面,而是在被收集的位置得到使用。
 
    第三,坚持专注于培养在相邻细分市场的竞争力十分重要。为避免一个极端——平台能够随意限制市场准入——监管建议似乎又走到了另一个极端,强制实施“开放平台”模式,让把关人跨平台打造更大的标准化程度,借此让产品和服务的跨平台自由进入及完全可替代性成为正常标准。这种方法是否会在现有平台之间造成更多竞争,或者是否会让新来者对现有企业发起挑战?研究表明,可能不会。一旦平台间的差异化根源被消除,使其变得像标准化的基础设施,那么平台网络的规模就会成为最强大的价值驱动因素,用户就会倾向于选择更大的平台。
 
    保持平台市场的可竞争性并不意味着将一个特定的平台进行拆分,以便一个市场可以在许多相似的竞争者中间进行瓜分。人们更应该追求的是为平台保留实现差异化的机会。可以成功挑战现有企业的颠覆者不会提供更多相同的东西,而是有所不同之处,这样做显然存在好处。
 
    爱彼迎(Airbnb)就是一个典型的例子。尽管已存在实力强劲的线下把关人(房地产运营商)以及线上把关人(缤客等预订平台),但爱彼迎还是通过利用独特的点对点互动方式成功创建了一个另类的酒店服务生态系统。这扩大了消费者对酒店服务的选择余地(比如,另类及更价廉的住宿选择),而当地景点或“体验”之类的额外补充服务名单仍在增加。虽然爱彼迎可能会因其他理由受到质疑(比如,抬高了住房价格),但是利用闲置空间的最初创意给消费者带来了明显好处。
 
    最后,监管机构应该让企业承担起责任,而不是告诉他们该做什么。随着企业继续对他们的商业模式和数据行为加以创新,对具体容许行为(要做和不要做的事情)进行了规定的传统许可式监管方法在很大程度上不足以监管没有明确边界、难以监控且快速发展的领域。在技术快速变化的动态市场中,监管通常表现欠佳。正如传统公用事业的经验所表明的,随着技术的发展、经济环境的结构条件发生改变,设置固定规定的监管机构很可能无法实现其目的。
 
    我们为此可以有何作为呢?一种解决方案可能是转向一种分散的、数据驱动的责任制监管制度。依照这种制度,把关人会向专门的数字机构提供数据API,用于公共审计。这种机制不会强迫平台公开他们的算法,因而可以保护他们创新的价值。与此同时,这种机制会允许对该制度进行监督,这也可以对潜在的滥用编制权的行为起到制止作用。这样的制度可以平衡各种攸关的利益;它能提高透明度和更高的行为标准,同时又因保留了企业的行动自由而不会阻碍创新。
 
    如果不对DMA进行有效校正,使其仅涉及反竞争的行为,那么DMA就有可能会扭曲遍布于经济中的平台行业,伤害依赖这些平台的小型企业和消费者,而拟议的规则在促进竞争方面的效力值得怀疑。我们认为,需要一种不同的方法来为数字经济设计适当的监管框架;这种方法会树立指导行动的一般原则,而让(专门的)反垄断部门根据具体情况制定实施这些原则的标准。这可以保证监管机构能够学习并适应动态的数字环境。我们在此提议的原则不过是朝此方向行动的出
发点。


 
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