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中央港澳工作领导体制的重大变革

[作者:王振民    点击数:79    更新时间:2020年03月02日]

    2月13日国务院任命全国政协副主席夏宝龙兼任国务院港澳事务办公室主任,同时任命三位正部级副主任,包括张晓明(原主任,分管日常工作)以及香港中联办主任骆惠甯、澳门中联办主任傅自应。对此,一些香港媒体仅仅聚焦人事变动,这当然是国务院港澳办主要领导的重要调整,但更是中央港澳工作领导体制和工作机制的重大变革。这次变革从学术研究角度我个人认为有三个方面值得观察,意义重大,影响深远。

  第一,完善领导体制,强化中央对港澳工作的全面领导

  港澳的命运从来与祖国紧密相连,港澳工作性质特殊複杂,事关全域大局,牵一髮而动全身,具有特别重要的战略意义,属于不折不扣的中央事权,一直由党中央直接决策、谋划、部署,历来是由最高决策层处理的重大事务。从上世纪四、五十年代开始,党和国家第一代领导人毛泽东、周恩来谋划实施了“暂不收回,维持现状”、“长期打算,充分利用”的对港澳工作基本方针政策,为后来港澳顺利回归、实施“一国两制”奠定了坚实基础。从上世纪七十末到八、九十年代,以邓小平为核心的第二代领导人适应改革开放新形势、新需要,提出并运用“一国两制”方针,领导完成了港澳回归祖国的历史大业。港澳回归以来,贯彻实施“一国两制”和宪法、基本法,解决港澳发展遇到的各种重大问题,也一直由党中央直接决策谋划部署。

  实践证明,无论过去、现在和未来,处理港澳问题,做好港澳工作,必须坚持党的领导,强化中央的顶层设计和战略谋划,确保决策的科学系统完整,保证所有决策符合国家长远战略需要,符合香港澳门的根本利益。

  这次港澳工作领导体制的重大变革,提升工作层级,强化顶层设计,完善决策机制,整合重组资源配置,统合、理顺港澳工作系统的相关关係,著眼点在于改革完善港澳工作领导体制,加强中央对港澳工作的集中统一领导,健全中央层面港澳工作的领导制度和体制。2003年7月成立的中央港澳工作协调小组,领导协调中央从事港澳工作的各部门包括国务院港澳办、港澳两个中联办以及十多个相关部门机构,严格按照宪法和基本法规定,为港澳繁荣稳定和维护国家主权、安全和利益做了大量卓有成效的工作。国务院港澳办其实是双重身份,既是国务院的办事机构,处理涉及港澳的各种行政事务,也是党中央港澳工作领导机构的办公室,是党中央就港澳问题作出决策的重要参谋和助手。

  这次是港澳回归以来、特别是2003年确立现行港澳工作领导体制以来的重大改革,解决多年想解决而一直没有根本解决的体制机制问题。新体制下,港澳两个中联办主要负责人与港澳办主要负责人一起,参加中央港澳工作领导机构办公室和国务院港澳办的工作,大大拓展、加强了办公室作为港澳工作中枢机构统筹协调的功能,有利于办公室超越具体工作部门,协助中央整合各部门的资源,全面及时瞭解港澳情况,准确把握港澳动态和社情民意,依法科学决策,主动应对各种风险挑战,维护港澳长期繁荣稳定和国家主权安全利益,实现中央治理港澳的战略目标和任务。

  第二,完善工作机制,强化工作层面上的协调一致

  在新的领导体制下,中央港澳工作领导机构在其办公室协助下,负责中央顶层就港澳问题作出决策,统一领导国务院港澳办、两个中联办以及参加决策机制的中央和国家各部门,建立健全相关工作制度和机制。领导机构办公室上传下达、承上启下、统筹协调的功能得到极大提升,作用更加突出。在具体工作层面,国务院港澳办、两个中联办以及其他十多个相关部门具体负责落实中央决策。国务院港澳办主要负责在国家层面和内地落实,两个中联办主要负责在地贯彻落实中央的决策部署,前后方一体化运作,科学分工,密切合作,互相补位,步调一致,不断增强工作的联动、协同和实效,从而实现全国港澳工作系统一体化、一家人。无论香港或者澳门,事情从来都只有一件,工作是一样的,但是基于职能分工,处理这一件事情、从事这一项工作的部门有几个,不得不分开,工作层面建立健全良好的工作机制就非常重要。这次机构改革,不仅是物理上的统合调整,更是一次化学反应,是体制革命,实现从外到内、包括精神理念上真正的融合、整合、理顺和一元化,各部门拧成一股绳,心往一处想,劲往一处使,始终把国家利益放在最高、优先的位置,始终把港澳民众的福祉放在心上。

  所以,这次体制改革,既强化了中央对港澳工作各部门的全面领导以及对中央顶层决策的支撑辅助,又保证各部门在具体工作层面协调一致,完善协同制度和工作机制,保证中央决策得到全面、准确、有效贯彻落实。

  第三,赋能港澳工作机构,加强港澳工作力量

  这次体制变革和人事调整,新体制,新机制,新人事,科学搭配,新人耳目。既重新赋权中央港澳工作领导机构,强化中央对港澳工作的统一领导和统筹协调,又提升工作层级,赋予港澳工作部门新动能,增强港澳工作整体实力,加强港澳工作的能力建设,进一步提升港澳工作的效能效果。

  如此大动作、大手笔、大投入改革调整港澳工作系统,充分显示了以习近平总书记为核心的党中央对港澳发展和港澳工作的高度重视,体现了中央对港澳同胞的关心关爱,再次验证了港澳事务在党和国家工作大局中的地位,验证了港澳始终牵动著总书记的心,牵动著全国人民的情感。

  这次体制变革和机制调整意义重大,影响深远。

  首先是为了适应港澳工作的新形势、新任务、新需求。香港澳门都已经进入五十年不变的中期,一方面,“一国两制”实践取得了很大的成功,国家改革开放也取得了举世公认的伟大成就,中华民族从来没有如此接近全面复兴;另一方面,“一国两制”实践遇到前所未有的挑战和问题,内外环境发生了重大变化,各种深层次矛盾问题日益凸显,维护国家主权、安全和发展利益面临的各种可预知、不可预知的风险挑战大增。与此同时,两岸关係和国际政治经济格局也在发生深刻全面的变化,直接影响到港澳的安全、稳定和发展。面对百年未有之大变局,如何把港澳的事情办好,如何坚守“一国两制”方针不动摇,严格按照宪法和基本法治理港澳,解决“一国两制”实践和港澳发展遇到的各种困难和问题,必须对中央港澳工作领导体制和工作机制进行改革完善,这符合新时代港澳工作的实际需要。

  其次,这是实现国家治理体系和治理能力现代化所必须的。党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化作出了科学规划和具体部署。“一国两制”下,港澳是中国的例外,但不是中国之外。毫无疑问,港澳自回归之日起就纳入了国家治理体系和宪制秩序,港澳治理成为整个国家治理重要而特别的组成部分。“一国两制”下,中央对港澳的发展、治理仍然承担著整体、兜底的责任,有些方面更是具体直接责任,例如港澳回归和回归后整个治理大政方针政策的研究拟订,特别行政区的设置(港澳特区不是自己成立自己,而是由国家设立的特别地方),港澳特区最重要法律规则——基本法的制定、修改和解释,特区防务,涉及特区的外交事务,特区政府的组织建设(例如行政长官和主要官员的任命),特区政制发展,特区立法的备案审查以及对整个高度自治运行情况的监督指导等等。归根结蒂,“一国两制”运行的状况、港澳治理得怎麽样,国人、世人首先追问的是中央,人们首先问中央、中国是如何治理港澳的。中央对港澳治理的责任于法于理都无可置疑,也无可推卸。

  如何治理实行资本主义的两个特别行政区,对于中国共产党而言是崭新课题,没有经验和先例。港澳治理与内地治理除了意识形态差别外,还有自治程度、法治化等方面巨大的差异。在整个国家治理大体系中,内地治理是一个子体系,港澳治理是另外一个单独的子体系。在党和国家所有工作中,港澳工作又不是孤立存在的,必须左顾右盼,瞻前顾后,与方方面面事务的处理协调统一,因为港澳发展同样是国家现代化建设和中华民族伟大复兴的重要组成部分。因此,在总的国家治理体系之下,两个治理子体系并非截然分开,二者有内在的逻辑联繫,既有不同的地方,也有相同的地方。根据十九届四中全会的要求,中央对整个国家总的治理体系正在展开前所未有的大改革,相应地也必须因应新情况、新问题对港澳治理子体系进行改革完善,不断提升港澳治理的能力和水准,与整个国家治理体系和治理能力现代化相适应、相协调。因此,现在对港澳工作领导体制和工作机制进行重大改革调整完善,正当其时。

  需要强调的是,所有这些改革完善都是在坚持“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针政策前提下进行的,是中央层面对相关制度体制机制的改革,不影响两个特别行政区按照宪法和基本法享有的一切高度自治权。相反是为了保证未来几十年“一国两制”实践不走形,不变样,生机勃勃,行稳致远。相信在中央强有力的领导下,在新的港澳工作领导体制和工作机制下,香港“一国两制”实践一定会走出目前困境,儘快回到正确轨道上来,恢复昔日荣光,澳门“一国两制”实践更上一层楼,进入新境界,达致新高度;港澳工作一定会开创新局面,取得新成就,创造新辉煌。


 
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