政府和社会之间的紧张关系说明了社会改革的紧迫性。现在，除了少数沉睡在利益之上的既得利益者外，没有人会否认社会改革的重要性。社会一旦出现大面积的不稳定，那么谁都可成为受害者。问题在于，为什么改革变得那么困难了呢？社会改革的目标早已经确定，问题在于执行不力。

政策执行不下去，里面有很多原因，但主要有四

    第一，社会改革的难度大。前面强调过，就其本质来说，社会改革比经济改革要困难得多。社会改革在很多层面都涉及“二次分配”，但又不限于“二次分配”。中国面临的情况似乎是，做蛋糕难，分蛋糕更难。做蛋糕往往是个人的事，但分蛋糕涉及社会关系。不过，这种情况对所有国家都是如此。既然社会改革在其他很多国家成功了，在另一些国家不成功，那么就要找成功或不成功的原因，不能把改革难等同于不改革。

    第二，既得利益的强大。现在的既得利益是改革开放的产物。这些利益在改革开放早期扮演过积极的改革作用，是克服旧有既得利益的主力。但是现在他们已经成长。在一定程度上，既得利益现在已经有能力来挟持改革议程。同时，他们更有效地追求着自己的私利。不过有人认为，既得利益之所以能够挟持改革议程是因为执政党和既得利益之间有着千丝万缕的关系。执政党有没有利益集团化？这需要人们观察。不过，当时就有人（例如前《人民日报》副总编周瑞金先生）在呼吁“执政党领导集体要和既得利益切割”。的确，如果执政党的议程被既得利益所挟持，那么改革就会变得不可能，最终有悖于执政党的整体利益，更不用说社会和国家的整体利益了。现实地说，任何国家都会面临既得利益问题，执政党也必然和既得利益有这样那样的关联。既得利益的存在只是为社会改革设置了难度，而并不是说社会改革不可能了。
 
    第三，强人政治时代过去，中央权威不断消失。这是十八大之前很多年里最显著的趋势，也是当今改革的一个基本政治条件。中国不是没有改革的话语，而是改革者缺失改革的具体政策和政策执行能力，这发生在政治、经济和社会改革等方面。邓小平是公认的政治强人，但即使是邓小平本人，在80 年代也曾经多次强调要加强中央权威。在90 年代，领导层更是三番五次地强调中央权威。但之后很长时间里就没有领导人再强调了。那么，这是否意味着中央较之前有了更多的权威，或者说权威已经得以强化了呢？显然不是。在很大程度上来说，由于中央改革权威的弱化，中国社会已经犯上了一种“改革疲惫症”。人人都在谈论改革的重要性，但结果是什么行动都没有。久而久之，还有谁再愿意相信改革者的改革话语呢？

    第四，作为改革主体的执政党中共党内一些人对改革缺乏集体共识或者共识不强。改革开放以来，改革之所以取得了极大的成功是因为执政党一直是改革的主体。尽管改革如邓小平所言是“摸着石头过河”，但执政党始终是指引和领导着改革。和其他政治体制相比较，共产党体制最大的一个特点和优点就是其思想共识和动员能力。一旦党内达成共识，就可以动员各方面的力量达到其改革的目标。改革的困境并不在于执政党动员能力的弱化。恰恰相反，因为中国社会经济的发展，执政党的物质和组织动员能力已经大大强化，这从“举国体制”应付各种危机和举办政治工程的惊人能力可以看得一清二楚。在世人的眼中，中国的体制是最具有动员能力的。如果动员能力没有问题，那么问题就在于集体共识的缺失。在一定程度上说，领导层在很多年里就好像一个“救火队”，被动地被社会或者社会问题推着走，哪里着火就出现在哪里。这种被动的“救火”必然会遭遇更多的局部“火情”，使得全面改革面临更大的困难。

    实际上，因为改革往往推行不下去，无论是地方政府还是社会，一些人就开始怀疑党中央的权威。执政党作为一个集体往往对重大改革问题失声或者保持沉默，人们所听到的可能只是个别领导人的微弱声音。这种微弱的声音也经常导致社会上一些人产生出“这种声音是否代表中央”的怀疑。

                                                   ——摘自郑永年 《中国改革路线图》经东方出版社授权发布