李克强总理在十二届全国人大三次会议上所作的政府工作报告，处处透着民生关怀，包括“加强社会保障和增加居民收入，落实机关事业单位养老保险制度改革措施，同步完善工资制度”等。但事实上，中国的社会保障改革却存在着严重失衡，如果这些失衡不得到解决，改革将很难进行。

一、城乡失衡

    与城市相比，农村社会保障项目数量极少，即使存在这种项目，其保障水平也很低。中国城镇地区社会保障系统在一定程度上发挥了降低城市收入差距的作用，但如果考虑到农村居民获得的转移收入远远低于城市居民，那么农村社会保障就有可能起到了增加总体收入差距的负面作用。据估计，如果将城镇地区社会保障开支认为是隐性收入，并将其纳入城镇居民的收入，那么城乡居民收入差距将进一步扩大。所以，如果能够建立一个城乡平等的社会保障体系，其收入分配效应将会增强。

    自20世纪50年代早期中国建立了社会保障制度以来，政府一直对城乡地区区别对待，因此很难在短时期内实施一个完全平等的社会保障体系，但我们至少可以增加社会救助投入并提高农村最低生活保障。2008年，城市地区平均最低生活保障金额是人均每月205元，是城镇家庭人均每月可支配收入的15.61%，而在农村地区，最低生活保障仅为人均每月82元，是农村家庭人均每月净收入的5%。无论是最低生活保障的绝对值还是在居民平均收入中的比率，农村地区的社会保障都低于城镇地区的一半。截至2008年年底，2335万城镇居民和4305万农村居民获得了最低生活保障金，如果我们能够建立城乡统一的最低生活标准，无疑将降低农村贫困人口数量并缩小城乡收入差距。

二、行业间和地区间的失衡

    无论是按年收入还是按终生收入计算，社会保障制度在老年人口中存在逆向分配转移，低收入阶层获得的社保福利低于高收入阶层。中国社会保障中存在的逆向收入分配与各种机制设置密切相关，其宏观背景是中国社会保障制度改革的初衷是支持国有企业改革，因此忽视了为城市非国企职工提供平等的保障和待遇，也忽视了农村地区。

    中国的公共养老金与美国或日本有所不同，采取个人缴费个人受保的方式，受险范围不包括缴费人的家属等，因此中国的养老保险制度对不同类型的家庭并不提供差别性的服务，不过，养老保险制度对企业和公共部门确实存在差别。在过去十年中，机关单位、事业单位和企业三个部门的职工退休金均有所上升，但机关事业单位职工的退休工资明显高于企业职工，前者达到后者的1.45~1.83倍。

    主要原因有两个：（a）退休金的计算和支付方法不同；（b）不同部门在职职工的工资不同。从过去的工资统计数据来看，机关事业单位的平均工资高于企业，也就是说，机关事业单位的养老金替代率以及退休前工资都高于企业，在这两个因素的共同作用下，企业与机关事业单位的退休职工养老金就产生了差距。

    此外，在医疗保险方面，中央政府机构、大多地方政府和事业单位依然依靠公共资金支付医疗支出，即使在那些已经参加了基本医疗保险项目的政府机关和公共事业单位，依然存在提供医疗福利、医疗费部分报销等福利。相比之下，企业职工只能享受基本医疗保险体系提供的医疗保险福利，无法获得任何形式的现金补偿，这造成了企业职工和机关事业单位员工在医疗卫生待遇方面的巨大差距。

    可以确定地说，行业间社保福利的差异性将进一步弱化社会保障在缩小收入差距方面的积极作用。因此，为了扭转中国社保对收入逆向分配的情况，政府应实施一系列政策，促进城镇职工的不同养老保险和医疗保险制度的融合并建立覆盖所有行业的统一的基本养老保险和医疗保险体系。

三、青年群体与老年人的失衡

    我们发现中国社保制度的收入再分配功能的目标群体是老年人，忽视了青年群体。从1999—2008年，向行政事业单位退休人员支付的养老金是财政支出中的最主要部分，比重超过3%并稳定保持在这一水平。政府对社会保险的补贴在财政总支出中比例波动较大，但总体呈上升趋势。

    从2002年开始，政府对就业、最低生活保障的补贴以及赈灾的财政支出显著增加，然而到2008年年底，上述支出项目的比例仅仅超过0.5%，一直维持在一个很低的水平。另一方面，用于社会保险补贴的财政支出在财政总支出中的比例在1.2%~2.6%区间波动，总体呈上升趋势。

    行政机构的养老金开支在总支出中的平均比例已经达到了3.3%，远远高于用于就业、城市最低生活保障金以及赈灾资金的比例。从这种支出结构来看，中国的社会保险参保人和退休人员是社会保障制度转移支付的主要受益人群，而其他群体成员如低收入人群和失业人群并没有明显获益。此外，公共养老金在中国的代际分配具有不均衡性。在改革时期，青年人对公共养老金的贡献大于他们获得的最终福利，这意味着参与公共养老体系的年轻人得到的福利收入为负。

    究其原因，这种不平衡性主要在于养老体系设计中存在缺陷。在20世纪90年代，公共养老金开始改革，尝试向部分积累制养老金制度转型，但系统设计忽略了具体的融资渠道，无法解决旧体制下累计的养老金债务的融资问题，而是通过对新参与者高收费的方式支付债务。因此，现有的公共养老金制度的缴费率高达个人工资的28%。为了改变这种状况，我们需要进一步调整系统设计和资金投入。

    中国目前的情况是提高年轻人的缴费额但不降低老年人的养老金福利，其结果就是，公共养老金制度在转型时期的成本主要由尚未进入享受养老金待遇的年轻人承担。